农村集体建设用地可用于非农业建设，本身意味着中国农地性质变更的大门已被打开。

    11月13日，安徽省国土资源厅出面澄清：安徽“农民可以买卖宅基地”是误读，准确的说法是，“可以流转使用宅基地”，并非是“买卖”。

    此事缘起11月12日安徽省一则公告。当天，安徽省政府网站公布的《安徽省政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）称，“允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等。”该《意见》一经公布便受到社会关注。

    对安徽这样的中西部省份来说，土地困局本来就是个大难题，素有改革风气的安徽在新一轮土地改革上将如何破局？

    统一多元的农地市场

    “秸秆不给烧了，每年‘双抢’时期看着就害怕，一万多亩地的秸秆往哪放？我想建一座秸秆综合利用肥料厂，谋划几年了，就是搞不到地。”安徽阜阳市颖泉区承包大户葛浩新接受中国经济时报记者采访时说。近日他一直在学习十八届三中全会公报，查看各大媒体的解读，希望能从中找到其肥料厂建设的政策支持。

    让葛浩新看到希望的是上述《意见》。《意见》提出，安徽将探索推进征地制度改革，制定集体建设用地使用权收益分配使用管理办法，依法征收农民集体所有土地，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等。建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转，对土地流转面积大、期限较长的项目用地可结合实际给予奖励，优先安排农业综合开发、农田基本建设、土地整治等项目。建立土地流转准入、风险评估和监督保障制度。鼓励农民以林权为资本与龙头企业合作经营。

    这意味着，葛浩新可以通过流转方式，在其所在承包村的原集体建设用地上建设桔杆厂。

    “集体土地如何入市。早在十几年前，广东、浙江就有地方提出地方性的集体土地入市法规，全国不少地方也在试点。但由于各种严格的限制，农民的承包地、宅基地、住房不能作为资本流动，很难带来财产性收入。而各地农地直接入市试点也有不少问题，比如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清等。”安徽省农委副巡视员胡桂芳接受记者采访时说。

    正因如此，安徽规定，坚持自愿、有偿原则，探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制。建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度。实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标，可按有关规定有偿调剂使用；探索建立农村集体建设用地指标储备制度，盘活农村集体建设用地。制定和完善土地流转交易管理办法，明确土地交易范围，健全土地交易规则和操作流程，规范交易信息披露，建立监督制约和责任追究机制。农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权、建设用地指标、耕地占补平衡指标上市交易的，应当在评估的基础上进行，并在土地交易市场门户网站公开交易信息。

    此外，安徽还将建立完善土地市场交易规则和完善土地交易平台。让农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权、建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等，逐步纳入城乡统一的土地交易市场。

    为农地性质变更提供契机

    “为何是流转不是买卖？因为农村集体建设用地改革争议仍然很大，集体建设用地直接入市需要方方面面的配套改革，不能是单一土地政策改变。”安徽省国土资源厅一位不愿具名的人士说，原因很简单，《土地管理法》相关条款的修订未能启动，集体建设用地买卖是法律所不允许，同全国各地一样，地方最大可能的创新是在现有法律框架下，寻求最大惠农途径。

    他进一步解释说，农村集体建设用地流转目前还受到诸多制约限制，建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要，农村集体建设土地入市是未来的必然趋势，但前提是须明确产权主体及权益分配机制，防止公权力侵占。

    按照《意见》，建立多元统一的农村土地市场，安徽先在20个市县进行试点。“安徽版土改”如果进一步推进，又会有哪些可能的新变化？

    实际上，目前发生的集体土地流转大多不会改变集体土地性质及脱离农业领域。安徽此次《意见》则明确，其非农业开发的领域将涉及工业、商业、旅游和农民住宅小区，涉及的领域很多。而根据我国现行土地管理法，土地按用途分有农用地、建设用地等。而在农村集体所有制的土地中，农村集体建设用地多指除耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。

    “此管理办法最大的亮点就在于扩大了农村集体建设用地的用途和管制，农村集体建设用地可以依法流转，农村集体经济组织或者村民可以在农村集体建设用地上开展非农业建设，这对推动农村经济发展有着极为深远的现实意义。”胡桂芳说。

    “一旦安徽农村集体建设用地可以用作非农业建设、可以流转，土地租售交易还将大量增加，随之而来的就是旅游、农贸等经济的快速发展。”上述安徽省国土资源厅人士说，安徽是中国农村改革的试验田，流转将为中国未来农村集体建设用地的市场化流转探索新道路。因为，“农村集体建设用地可用于非农业建设，本身意味着中国农地性质变更的大门已被打开。”